viernes, 16 de junio de 2017

Iniciando el camino de la implementación de un catastro multipropósito en Colombia

Antecedentes

El conflicto armado que ha sufrido el país por más de 50 años ha producido un desplazamiento interno forzado de más de 8 millones de personas, según datos de la Red Nacional de Información al Servicio de las Víctimas, que a su vez ha provocado el abandono obligado de unas 6.5 millones de hectáreas, que es equivalente al 15% de la superficie agropecuaria del país (UNHCR/ACNUR, 2012).

Por este motivo, uno de los puntos pactados en el Acuerdo de Paz con las FARC del 24 de agosto de 2016, pretende revertir los problemas originados por el desplazamiento forzoso de los campesinos y el alto nivel de informalidad en la propiedad rural, siendo éstos uno de los principales obstáculos para el desarrollo de los sectores agropecuario y forestal. Más concretamente el punto 1.1.9. de dicho Acuerdo establece la formación y actualización del catastro e impuesto predial rural, con el propósito de propiciar un uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra, y en general regularizar con transparencia la propiedad de la tierra (Acuerdo Final, 2016).

Por otro lado, el catastro no está actualizado en 63.9% del territorio (722 municipios) y directamente no existe en un 28% de la superficie del país, de las cuales el 23.2% son tierras rurales, unas 26.3 millones de hectáreas. Cabe remarcar que dichas regiones albergan el 81% de los resguardos indígenas, territorios colectivos de comunidades negras y áreas de protección ambiental del país (CONPES 3859, 2016). Además según datos del extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), existen alrededor de 1.2 millones de inmuebles rurales que son poseídos bajo la forma de tenencia precaria (sin títulos de propiedad), cifra que representa un 40 % aproximado de los predios registrados en el catastro. 


 Estado de actualización y formación catastral por zona. Fuente: Dirección Nacional de Planeación (DNP), Datos IGAC, 2015.

Otra cuestión relevante a resolver es la débil interrelación catastro – registro, dado que el sistema catastral y el sistema registral se sostienen a partir de procedimientos y legislación diferentes, lo cual genera impactos negativos en los datos gestionados por ambos sistemas, siendo dificultoso relacionarlos. Por ejemplo, en el 2015, de más de 3.293.219 predios rurales reportados en el Catastro Nacional, sólo el 46% encontró correspondencia entre la ficha catastral y la matrícula registral. Para las zonas urbanas, de una muestra de 5.167.222 predios reportados en catastro, solo en el 68.2% de los casos fue posible encontrar el mismo predio en el catastro. Pero al cruzar un mayor número de variables (ej: nomenclatura, nombre e identificación del propietario), los porcentajes de interrelación tienden a disminuir, y si adicionalmente se compara la información de área y linderos de los predios rurales, algunas estimaciones indican que difícilmente se encontraría coincidencia en más del 2% de los predios (CONPES 3859, 2016).

Las dificultades de emparejar las descripciones contenidas en los títulos con los predios registrados en el catastro trae como consecuencia inseguridad jurídica, que es consustancial a la forma de gestionar los datos en sus fuentes. Simultáneamente, esta situación obstaculiza o dificulta la aplicación de determinadas políticas tales como el otorgamiento de subsidios a los productores rurales, la realización de planes de regularización o formalización de la propiedad y, en general, produce un impacto negativo en el funcionamiento del mercado inmobiliario. 


El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Por todo ello, el desarrollo de un nuevo catastro es un tema clave en la agenda posconflicto del Gobierno colombiano. Al respecto, la Ley 1753 del 9 de Junio de 2015  relacionada con Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, que es el documento base que provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas formuladas por el Presidente de la República a través de su equipo de Gobierno, dispone en su artículo 103° sobre la formalización de la propiedad rural, y en su artículo 104° sobre el catastro multipropósito.  Dada su relevancia, a continuación transcribimos el texto completo de este último artículo:


Artículo 104°, Catastro multipropósito, Se promoverá la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica.
El Gobierno Nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el apoyo de los catastros descentralizados, podrá realizar las actividades necesarias para la formación y actualización catastral de manera gradual e integral, con fines adicionales a los fiscales señalados en la Ley 14 de 1983, logrando plena coherencia entre el catastro y el registro, mediante levantamientos por barrido predial masivo, en los Municipios y/o zonas priorizadas con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme con la metodología definida para el efecto.

Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará la implementación de un Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT), cuya base la constituirá la información del catastro multipropósito, del registro público de la propiedad y del ordenamiento territorial.



Con el enfoque multipropósito el Gobierno busca superar la función fiscal que tradicionalmente ha tenido el catastro, para consolidarlo en el plano de la seguridad jurídica inmobiliaria y como herramienta para la planificación, y plataforma para la formulación y evaluación de políticas públicas relacionadas con el territorio, objetivo que requiere la integración entre los sistemas de catastro, registro y ordenamiento territorial a que se refiere el parágrafo del art. 104°.

Por otro lado, si bien existen cuatro jurisdicciones que administran catastros descentralizados en las municipalidades de Bogotá, Cali y Medellín y el Departamento de Antioquía, la función catastral a nivel nacional es ejercida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), por lo cual la Ley 1753 se ha ocupado de prever la delegación de competencias de la gestión catastral hacia niveles jurisdiccionales sub-nacionales (Departamentos, Regiones o Municipios), aunque el IGAC continuará manteniendo sus funciones como organismo regulador y supervisor. 


Sitios web de los catastros descentralizados. Arriba Bogotá y Cali, abajo Departamento de Antioquía y Medellín (de izquierda a derecha).


En conexión con esta cuestión, el artículo 180° de la referida Ley está relacionada con una amplia política nacional de delegación de competencias, y en su parágrafo segundo señala que serán susceptibles de delegación la gestión territorial, que incluye la formación, actualización, conservación catastral e implementación de catastros multipropósito descentralizados, de que trata la presente ley, en municipios, distritos y áreas metropolitanas con población superior a 500.000 habitantes.

Cabe agregar que el contexto de la delegación de competencias exige el cumplimiento de determinados requisitos en cuanto a aspectos formales o legales (convenios), y disposición de capacidades técnica, económica e institucional de las entidades delegatarias.  


Política para hacer operativo el Catastro Multipropósito

Dentro de este marco, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), dependiente del Departamento Nacional de Planeación (DNP), que es la autoridad encargada de asesorar al Gobierno en los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social de Colombia, ha publicado en junio de 2016 el documento titulado “Política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano” (CONPES 3859).

Este documento dispone de los siguientes seis 6 apartados: una introducción, los antecedentes normativos, el marco conceptual y usos principales del catastro multipropósito, los problemas estructurales a resolver, las líneas de acción, el plan de implementación que incluye una estimación de costos, una estrategia de financiamiento y un esquema de seguimiento y evaluación, en tanto que en el último apartado se incluyen las principales recomendaciones. 

El diagnóstico de la problemática que afecta al catastro es abordado desde cuatro dimensiones: económica, física, jurídica e institucional.

En cuanto a la política diseñada para resolver los problemas, el objetivo general es implementar un sistema catastral multipropósito completo, actualizado, confiable, consistente con el sistema de registro de la propiedad inmueble, e integrado con otros sistemas de información; que mejore las garantías del derecho de propiedad, contribuya al fortalecimiento fiscal, y fortalezca la planeación estratégica y el ordenamiento territorial (CONPES 3859, 2016). 

En cuanto a los objetivos específicos encuadrados en cada una de las dimensiones señaladas, se resumen en el siguiente cuadro:


Dimensión
Diagnóstico
Objetivos específicos


Económica
Los avalúos catastrales no reflejan la condición económica de los predios
Estimar valores catastrales que reflejen de manera precisa las condiciones físicas y económicas de los predios, que incluye el diseño de un Observatorio del Mercado Inmobiliario, la optimización y el rediseño de metodologías de valoración predial, y la eliminación de las limitaciones técnicas y normativas de la misma.


Física
Imprecisa representación geográfica de los predios. Incluye limitaciones en la cartografía básica con fines catastrales, la ausencia de estándares en los levantamientos catastrales y la escasez de recurso profesional calificado.
Realizar la plena identificación y descripción física y jurídica de los predios públicos y privados del país, bajo los estándares definidos y adoptados por la autoridad catastral, que incluye el plan nacional de cartografía, estándares técnicos y tecnológicos mínimos y el Registro Nacional de Reconocedores Prediales (RNRP).


Jurídica
Baja interrelación de la información catastro-registro y ausencia de un marco jurídico integral.
Garantizar la interrelación catastro-registro y contar con una norma integradora y unificadora en estas materias, que comprende articular desde lo procedimental y lo tecnológico el catastro y el registro, e integrar y actualizar la normativa en un estatuto catastro-registro.


Institucional
Arreglos inadecuados, baja capacidad y eficiencia catastral. Incluye las falencias estructurales del modelo institucional actual del IGAC y la duplicidad y acceso limitado a la información.

Fortalecer la institucionalidad catastral para la implementación del catastro multipropósito y la adecuación de los mecanismos para mejorar el acceso y la interoperabilidad de la información sobre el territorio y la propiedad, que involucra la modernización y el fortalecimiento de la institucionalidad catastral y los arreglos institucionales de coordinación y articulación para garantizar el acceso e interoperabilidad de la información.

Fuente: Elaborado en base a CONPES 3859, 2016.


Para el cumplimiento de estos objetivos, se desarrolla un plan de acción estructurado en base a las cuatro dimensiones. Resulta oportuno destacar que la ruta de implementación se ha establecido en dos fases, la primera es una prueba piloto (actualmente en ejecución) en 11 municipios, y la segunda es un escalamiento progresivo a nivel nacional hasta su culminación en el 2025.

El piloto tiene como finalidad evaluar y ajustar costos, tiempos, y condiciones técnicas, además de poner a prueba el modelo operativo de tercerización y delegación, el procedimiento de barrido predial masivo, la aplicación y validación de los sistemas y aplicaciones a ser empleados en las tareas y procesos de gestión de información catastral y su interoperabilidad con los sistemas de registro, entre otros aspectos. De esta manera, se busca estar en condiciones de tomar decisiones, en base a un análisis de las experiencias y resultados logrados, de qué manera y bajo qué condiciones se deberá desarrollar la segunda fase de la implementación en todo el territorio del país.

En cuanto a las actividades a desarrollar para concretar los objetivos planteados, se destacan aquellas relacionadas con el fortalecimiento de las capacidades institucionales del nuevo diseño funcional propuesto para el catastro del país, el levantamiento de datos y el desarrollo de la cartografía catastral, y la asistencia técnica a los Municipios en el uso del catastro y las tareas de mantenimiento para la modalidad delegada.


Comentarios complementarios

Respecto a la conceptualización del catastro multipropósito que incluye su uso como herramienta en apoyo a las decisiones de ordenamiento territorial (CONPES 3859), se infiere que a la clásica información predial asociada al derecho real de dominio, se integrarán otros derechos que tengan expresión sobre el territorio, los cuales pueden estar asociados a cuestiones económicas, ambientales, sociales o culturales, como por ejemplo: áreas protegidas por su valor ambiental o áreas ocupadas por comunidades indígenas, entre otros.

Asimismo, se tendrán en cuenta las restricciones y servidumbres que puedan tener incidencia sobre el dominio pleno, todo lo cual prevé organizarse sistémicamente siguiendo el principio de independencia legal, que puede implicar además independencia institucional en cuanto a la producción y gestión del dato. Independientemente del alcance interpretativo dado a este término, cada derecho, servidumbre, restricción, área de reserva o de conservación creada por ley especial, etc., se organiza en una capa o layer individual de un sistema de información (Kaufmann, J. & Steudler, D., 1998).

Respecto a la adopción de estándares internacionales se está utilizando la norma ISO 19152:2012 referida al Modelo para el ámbito de la Administración del Territorio, en una versión adaptada al contexto local o perfil colombiano, que se ha aplicado al desarrollo de un modelo de datos y de una semántica común aplicable a todos los organismos que producen, gestionan e intercambian información relacionada al territorio, y para la integración e interoperabilidad del catastro con otros sistemas (Superintendencia de Notariado y Registro - SNR, Agencia Nacional de Tierras - ANT, DNP, etc.). 

Respecto a la dimensión física, el proyecto de modernización contempla la introducción de la figura del Reconocedor Predial, que puede considerarse equivalente a la de Agrimensor en cuanto a la función que cumplen en los catastros en Argentina, Canadá, Estados Unidos, Uruguay, y varios países europeos, como Francia, Alemania y Suiza, entre otros.

Esta figura requiere concretamente de una formación muy específica sobre los estándares aplicables a los levantamientos prediales, derecho administrativo, derechos reales, marco legal catastral nacional, y otros aspectos vinculados a la gestión y organización de los catastros, aunque es fundamental lo que puedan aportar carreras ya disponibles en Colombia como la de Ingeniería Catastral y Geodésica y Topografía. Con este tipo de profesionales lo que se busca es la tercerización en las tareas de mantenimiento del catastro, sobre todo y principalmente, en todo lo relacionado a los cambios prediales originados por subdivisiones, unificaciones, loteos o urbanizaciones, etc.


Se prevé que una vez completado el catastro multipropósito, sean estos Reconocedores los únicos profesionales autorizados legalmente para realizar las tareas relacionadas con los cambios prediales, en base a los estándares y metodologías definidas por el IGAC. Los planos con los cambios realizados por los Reconocedores serán avalados técnicamente por la autoridad catastral, luego de lo cual dicha documentación surtirá efectos para las posteriores actuaciones notariales y registrales, y así perfeccionar las transacciones inmobiliarias. 

De esta forma los Notarios o Escribanos tendrán definidos previamente los objetos a los cuales referir derechos, para lo cual estos profesionales al momento de realizar una operación o transacción tendrán a la vista un certificado expedido por la autoridad catastral que incluirá el plano confeccionado por el Reconocedor, y que asimismo serán parte de la documentación obrante en el registro de la propiedad.

El documento CONPES 3859 señala al respecto que el IGAC y la SNR deberán hacer en conjunto una propuesta normativa que imponga nuevas obligaciones a los particulares y a las entidades públicas que realicen transacciones con bienes inmuebles, para que cuando se modifique el aspecto físico de los predios, se tenga que acudir previamente a catastro para posteriormente poder materializar dicho cambio.

Respecto a la dimensión institucional el enfoque está puesto en una mayor descentralización que implica una delegación de funciones a los gobiernos sub-nacionales como ya hemos apuntado, con lo cual el IGAC pasará de ser una organización ejecutora centralizada a una reguladora de un sistema catastral descentralizado. Esta transformación institucional lleva implícitamente  la necesidad de redefinir responsabilidades, modelo de datos, procesos, sistemas y aplicaciones y el fortalecimiento de los gobiernos locales, en conjunto con el sector privado, es decir Reconocedores Prediales y Notarios. 

Más en concreto, lo que se busca con esta política es una delegación enmarcada en una interdependencia con la autoridad catastral nacional, la cual permitirá a los Departamentos, Regiones o Municipios una participación activa en el proceso de mantenimiento y actualización de los datos catastrales, y con ello conceder un sentido de pertenencia al catastro a los gobiernos sub-nacionales. 


Concluyendo 

Se destaca de esta iniciativa la participación de varios organismos en su ejecución, siendo ellos el IGAC, la Agencia Nacional de Tierras, la Superintendencia de Notariado y Registro, y el Departamento Nacional de Planeación.

De acuerdo a lo reseñado, la implementación de la política para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano, conlleva un alto grado de complejidad por los profundos cambios que implica, por la cantidad de organismos involucrados, por los riesgos derivados de la conflictividad sobre derechos de propiedad u ocupación, y por la multiplicidad de intereses en juego.

Dentro de este contexto, podemos considerar transformaciones en distintos niveles, por ejemplo, en la coordinación interinstitucional; en las organizaciones participantes, su cultura y sus funciones; en la sociedad y su necesaria participación; en los mecanismos de resolución de disputas; en el desarrollo de capacidades tanto en el sector público como en el sector privado; y en la generación de un enorme volumen de información que debe ser contrastada, validada e integrada. Pero este enorme desafío es a la vez una gran oportunidad, para transformar a las instituciones encargadas de administrar el territorio en una contribución relevante para el gobierno y los ciudadanos y, en definitiva, para la paz y el desarrollo económico y social del país. Esperamos que así sea. 

Nota:

El concepto de predio es equivalente al de parcela (ver sección Glosario de este Blog). En el Manual de Reconocimiento Predial del IGAC, página 14, figura la siguiente definición: es el inmueble perteneciente a una persona natural o jurídica, o a una comunidad situado en un mismo municipio y no separado por otro predio público o privado. 



Fuentes consultadas:

Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (2016), http://www.acuerdodepaz.gov.co/sites/all/themes/nexus/files/24_08_2016acuerdofinalfinalfinal-1472094587.pdf

Agencia de la Organización de Naciones Unidas para los Refugiados – UNHCR/ACNUR (2012), Operación Colombia. Las tierras de la población desplazada, http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Colombia/2012/Situacion_Colombia_Tierras_-_2012.pdf

Departamento Nacional de Planeación (sin datos), CONPES Política para la adopción de un catastro multipropósito rural-urbano (presentación), http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=xpC2ifGN2pE%3D&tabid=1821

Kaufmann J. & Steudler D. (1998). Catastro 2014 – Una visión para un Sistema Catastral futuro, https://www.fig.net/resources/publications/figpub/cadastre2014/translation/c2014-spanish.pdf

República de Colombia, Red Nacional de Información – Unidad de Víctimas (2017), http://rni.unidadvictimas.gov.co/

República de Colombia (2015). Ley 1753 del 9 de junio de 2015 sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, http://www.mincit.gov.co/loader.php?lServicio=Documentos&lFuncion=verPdf&id=78676&name=Ley_1753_de_2015.pdf&prefijo=file

República de Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Consejo Nacional de Política Económica y Social (2016). Documento CONPES 3859, Política para la adopción e implementación de un Catastro Multipropósito Rural-Urbano, https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3859.pdf

República de Colombia, Presidencia (2017). Con plan piloto en 11 municipios, arranca realización del catastro multipropósito en el país,  http://es.presidencia.gov.co/noticia/170506-Con-plan-piloto-en-11-municipios-arranca-realizacion-de-catastro-multiproposito-en-el-pais

miércoles, 24 de mayo de 2017

Acceso a mosaicos de ortofotos producidos por el Instituto Geográfico Nacional (IGN)

Esta fuente de datos procede de los vuelos fotogramétricos realizados por el IGN desde el año 2011 hasta el presente. Las áreas de cobertura de los vuelos realizados se encuentran disponibles en:

Las imágenes aéreas fueron tomadas con una cámara fotogramétrica digital de gran formato Vexcel UltraCamXp, que permite obtener imágenes en color verdadero (RGB) e infrarrojas con una resolución radiométrica de 8 y 16 bits., siendo todos los procesos completamente digitales para la obtención de los productos finales.

Los vuelos se planifican para producir imágenes con un tamaño de píxel que va de los 20 cm. a 50 cm., por lo cual resultan de mucha utilidad para aplicaciones catastrales.

En cuanto a las características del producto de datos, se trata de mosaicos de ortofotos rápidas conformados por una composición de imágenes ortorectificadas. Para la producción de estos mosaicos, las imágenes se rectifican con un modelo digital de elevación (MDE) con una grilla de 30 metros.

En razón de la relativamente baja resolución del MDE y que el proceso de rectificación no es riguroso, debe observarse que la geometría interna de los mosaicos puede disponer de algunas deformaciones a la escala de representación, en los casos de alta variabilidad en los desniveles del terreno y, sobre todo, cuando estos son pronunciados, y también pueden observarse abatimientos laterales de los edificios en altura.

Los mosaicos se encuentran vinculados al marco POSGAR 07 y ofrecidos para visualización en la proyección WGS 84 / Pseudo Mercator o Web Mercator, la cual es utilizada por la gran mayoría de proveedores de imágenes y mapas  on-line como Google Maps, Bing Maps y OpenStreetMap, entre otros.

El acceso a los datos se realiza a través del geoservicio WMTS (Web Map Tile Service), que es un protocolo estándar que permite visualizar cuadros o teselas georreferenciadas en Internet. Cuando se trabaja con imágenes ráster en general,  es ventajoso trabajar con teselas porque los datos son transferidos por la red con más velocidad.

Lo que el geoservicio ofrece en realidad es una “imagen de los datos” y no los datos crudos en su formato original, dado que esta filosofía de trabajo se apoya en la premisa que más importante que tener los datos es su acceso en forma remota, ubicua y a demanda.

Como veremos a continuación, los mosaicos de ortofotos pueden ser consumidos dentro de la interface de QGIS o de cualquier otro SIG libre o comercial, de manera de poder integrar datos locales con datos provenientes de un servidor, y además combinarlos cuando proceden de distintos servidores localizados en diferentes organizaciones. 

En primer lugar, vamos a ir a: https://ide.ign.gob.ar/geoservicios/ Luego abrimos la carpeta sensores remotos


Dentro de sensores remotos buscamos el área de cobertura de interés. Para el ejemplo, buscamos trelew


En WMTS que, como dijimos, es el servicio que provee las ortofotos, hacemos click con el botón derecho y vamos a la opción “Copiar dirección del enlace”.


Luego abrimos QGIS y picamos en el ícono Añadir capa WMS/WMTS 




En la ventana que se despliega picamos en Nuevo y agregamos un nombre para el servicio y pegamos debajo la URL que copiamos en el paso anterior.  Para finalizar hacemos click en Aceptar.


Seguido vamos a Conectar y se abrirá una ventana en la que seleccionaremos la primera opción y damos click a Añadir.


Veremos a continuación que se desplegará el mosaico como una capa, que se encuentra almacenada en el servidor de imágenes del proveedor del servicio.


La siguiente visualización corresponde a una superposición del parcelario con el mosaico.


Fuentes consultadas:

Instituto Geográfico Nacional (IGN) (2017). Fotogrametría, http://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/ProduccionCartografica/Fotogrametria

Instituto Geográfico Nacional (IGN) (2016). Mosaico de ortofotos rápidas. 2014 Ciudades. Trelew, Provincia del Chubut.