Administración del Territorio adecuada al propósito

Se trata de una nueva publicación de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG), cuyos autores son Stig Enemark (Presidente Honorario de la FIG), Keith Bell (Banco Mundial), Christiaan Lemmen (Kadaster International, Holanda) y Robin McLaren  (Know Edge Ltd., Reino Unido).

El término “fit-for-purpose” debe ser interpretado en el sentido que su aplicabilidad a un sistema catastral y registral sea relevante para el contexto social, económico y cultural en el cual debe operar. En una segunda aproximación, observando el contenido y los alcances de la publicación, podríamos traducir el vocablo como adecuada a las necesidades sociales de los países más pobres. 

El tema de la tierra es un tema transversal en la agenda de desarrollo internacional, y un problema prioritario a resolver es que aproximadamente el 75% de la población mundial no tiene documentados los derechos sobre las tierras ocupadas o poseídas, y aún cuando existe un sistema catastral y registral en funcionamiento, solo un porcentaje muy reducido del territorio se encuentra registrado. 

Esto trae como consecuencia que muchas personas queden excluidas de los registros administrativos y/o jurídicos, todo lo cual genera desprotección o ausencia de garantías sobre la propiedad inmueble, por lo que revertir estos problemas es fundamental para atender las necesidades de las personas en cuanto a la seguridad de la vivienda y alimentaria.

Tomando esta base, se comprenderá mejor el alcance de este documento que tiene como foco la creación de Sistemas de Administración del Territorio que den una pronta respuesta a los problemas más acuciantes que presentan los países con menor nivel de desarrollo humano y económico, ya sea en materia de seguridad respecto a la tenencia de la tierra, como para atender diversas cuestiones relacionadas con la gestión del territorio.

El enfoque adecuado al propósito incluye los siguientes elementos que lo caracterizan:

 

• Flexible en los procedimientos de captura de datos.
•  Inclusivo en su alcance de cubrir todo tipo de sistemas de tenencia y el territorio completo.
•  Participativo en las actividades de captura y uso de los datos, para lograr el apoyo de toda la comunidad.
• Asequibles para los gobiernos en cuanto a su establecimiento y operación, y para la utilización por parte de la sociedad.
• Fiable en términos que la información sea fideligna y actual.
•  Posibles de establecer en un corto período de tiempo y con los recursos que se encuentren a disposición.
• Perfectible con respecto a la posibilidad de establecer mejoras incrementales en el tiempo, en respuesta a las necesidades legales y sociales y las oportunidades que presenten las economías emergentes.

 

Los principios sobre los cuales se asienta este enfoque son los siguientes:

Límites generales en lugar de límites fijos. El uso de límites generales (aproximados) será suficiente para la mayoría de los propósitos, especialmente en áreas rurales y perirubanas. No obstante, los límites fijos se pueden utilizar cuando se lo considere pertinente, o sea necesario para un objetivo específico.

Imágenes aéreas en lugar de levantamientos de campo. La utilización de imágenes aéreas o de alta resolución es suficiente para la mayoría de los fines. Este enfoque es de tres a cinco veces más económico y demanda menos capacidades que los levantamientos de límites en el terreno.

La exactitud se relaciona con el propósito más que con estándares técnicos. La exactitud debe verse como un término relacionado al uso que se le va a dar a la información. Cuando sea necesaria una exactitud mayor a la prevista, deberá será pagada por los beneficiarios directos.

Oportunidades para la actualización y el mejoramiento. La construcción de una base de datos territorial es un proceso que no tiene fin. Deben preverse desde el inicio tanto los mecanismos para la actualización continua o esporádica, como las mejoras sucesivas, en la medida que sean necesarias para el cumplimiento de los objetivos de las políticas territoriales.

Asentamiento informal. Fuente: http://www.missionshub.org/dawbies-africa/informal-settlements

Observando el contexto de cada país, es preciso que se atiendan especialmente cuestiones tales como los aspectos operativos relacionados con su cultura política y administrativa, y la necesidad de generar suficiente capacidad a nivel social, institucional y profesional.

Finalmente, cabe remarcar que el enfoque propuesto debe entenderse como aplicable a países que tienen necesidades urgentes en materia de desarrollo de sistemas catastrales y registrales, y que por su nivel de desarrollo no pueden darse el lujo de esperar el mismo tiempo que ha tomado a los países con historia en estos temas que, en muchos casos, ha demandado un largo proceso de construcción que ha llevado más de 200 años.

Por tales motivos es que se ha desplegado esta iniciativa, que pretende dotar a los proyectos de Sistemas de Administración del Territorio de la flexibilidad suficiente para satisfacer las urgencias de las sociedades más desfavorecidas y con mayores problemas de desarrollo, los cuales a su vez, pueden ir mejorándose y perfeccionándose a través del tiempo en la medida que las necesidades de cada sociedad así lo requiera.

Bibliografía consultada:

Enemark, S. et. al. (2014). Fit-for-Purpose Land Administration.  Joint FIG / World Bank Publication. FIG Publication N° 60,

http://www.fig.net/pub/figpub/pub60/Figpub60.pdf

El Catastro en las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDEs)

En la entrada sobre el alcance del término Catastro Multipropósito, señalé que la orientación multifinalitaria de los catastros se consigue -en buena medida-  integrando a sus datos en las IDE. Resulta oportuno recordar que entre las conclusiones del II Congreso Nacional de Catastro (San Luis, Argentina, 2010) se estableció que las organizaciones catastrales adopten una vocación de servicio a la sociedad con el fin de universalizar el acceso a la información territorial generada, proponiendo la IDE como la plataforma óptima para viabilizar el logro de dicho objetivo.

Esta conclusión está en línea con lo establecido en la Ley Nacional de Catastro 26.209, en cuyo artículo 1° del Capítulo I referido a las finalidades de los catastros territoriales, señala que “constituyen un componente fundamental de la infraestructura de datos espaciales del país…”.

En efecto, poner en el “mapa del territorio” los datos catastrales es abrir un canal de comunicación con toda la sociedad en sentido amplio, y un gran paso para dar a los catastros una notoria visibilidad pública.

Además, los datos catastrales son los de mayor detalle sobre el territorio entre los conjuntos de datos espaciales que se generan en el ámbito de las administraciones públicas y, por ello, constituyen una capa de referencia básica dentro de una IDE para presentar todo tipo de actividades socio-económicas.

Los datos de las parcelas -que pueden incluir las restricciones al dominio, servidumbres y otros objetos territoriales legales- estructurados en un mapa continuo, sirven a varios propósitos según los distintos niveles de gobierno. En la siguiente figura, podemos observar como las administraciones públicas requieren de estos datos para el cumplimiento de las funciones de las distintas organizaciones que lo integran. Por ejemplo en un Municipio, la capa de parcelas sirve como base para otorgar los permisos de edificación y elaborar la normativa referida a la planificación y uso del suelo. En tanto que a nivel provincial estos datos son utilizados tanto para planificar obras de infraestructura (red vial, canal de riego, etc.) como para determinar las afectaciones a las parcelas que han generado la construcción de las mismas. En definitiva, muchos procesos de la administración necesitan referir y apoyar sus actividades a los datos de la parcela, que constituye la célula básica del territorio.

La parcela como referencia en la administración pública. Modificado de http://www.cadastraltemplate.org/uploadedphotos/AUT/AUT_image_C1.jpg

Dentro del contexto de las IDEs, los datos que generan las organizaciones catastrales,  pueden ser accedidos de distintas maneras:

1)     Servicios de catálogo, que es un repositorio por medio del cual los organismos productores de datos geográficos publican los metadatos de los conjuntos de datos que ponen a disposición de la sociedad. Este tipo de mecanismos se utiliza para que los interesados busquen conjuntos de datos y puedan evaluar si los mismos satisfacen los usos que se les pretende dar, es decir que este tipo de servicios son utilizados para conocer que datos están disponibles mientras que el acceso a los recursos es posterior, sea a través de algunas de las modalidades señaladas en 1, 2 y 3, o bien tomando contacto directo con el organismo productor para solicitarlos. Una crítica que puede hacerse a estas herramientas es que no son tan simples de utilizar para un usuario medio, dado que exigen léxico técnico, capacidades para leer e interpretar metadatos y conocimientos de cada uno de los elementos que lo integran. 

Para ilustrar el funcionamiento de los catálogos se puede acceder a: https://www.santafe.gov.ar/idesf/catalogo/srv/spa/main.home. En la siguiente impresión de pantalla se muestra una búsqueda simple con la palabra catastro sin especificar el área de cobertura o Departamento (-Cualquiera-).

2)   Servicio de visualización WMS (Web Map Service o Servicio Web de Mapas) como los que se encuentran disponibles en algunas provincias, por ejemplo:

• Formosa, http://idef.formosa.gob.ar/visor/;
• Santa Fe, https://www.santafe.gov.ar/idesf/visualizador; y
• Tucumán, http://idet.tucuman.gob.ar/visor/

En cualquiera de estos servicios, los datos catastrales se encuentran integrados con otras capas de información provenientes de distintos organismos productores de información geográfica, de manera que los usuarios pueden combinar los conjuntos de datos ofrecidos de acuerdo a sus necesidades.

La principal característica de este servicio es que tiene la capacidad de leer los datos en sus formatos originales (ej: shapefile, ESRI geodatabase, dgn con sus respectivas conexiones a bases de datos Oracle Spatial, ESRI arcSDE, Postgis, etc,) y presentarlos a los usuarios como una imagen en formatos png, jpeg, gif, etc.

El ejemplo que se muestra a continuación, el servicio se invoca a través de un navegador web colocando una dirección de Internet. 

 

Visor de la IDE de Formosa. Conjuntos de datos visualizados: parcelas, parques y reservas, red vial y red hidrográfica.

Otra variante para utilizar el servicio WMS es invocarlo dentro de programas SIG como ArcGIS, Geomedia, gvSIG o QGIS, lo cual no solo posibilita aprovechar las funcionalidades propias de cada programa informático, sino que además ofrece una eficaz integración entre los datos provenientes de los servidores remotos con los datos propios de los usuarios residentes en sus discos locales.

En este caso, los usuarios deben conocer la dirección http, que debe ser cargada con las herramientas específicas de cada programa (ej: añadir capa WMS). En este caso, ponemos los siguientes ejemplos:

• Formosa: IDE Provincial, http://idef.formosa.gob.ar/servicios/ows?service=wms&version=1.3.0&request=GetCapabilities
• Neuquén: Dirección Provincial de Catastro, http://geodesia.neuquen.gov.ar:8080/geoserver/ows?service=wms&version=1.3.0&request=GetCapabilities

A continuación, damos un ejemplo de carga de un servicio WMS en la aplicación QGIS:

En el menú capa vamos a la opción Añadir capa WMS/WMTS

Ir a Nuevo y una vez completados los detalles de la conexión (Nombre y URL) click en Aceptar.

Luego vamos a Conectar seleccionando previamente el nombre del servicio creado. Se abrirán en una ventana todas las capas disponibles que tiene el servicio. Seleccionamos las que son de nuestro interés y las añadimos a la vista una a una.

Visualización de las capas seleccionadas Ríos, Ejidos Municipales y Comisiones de Fomento y Parcelario

3)    Servicio WFS (Web Feature Service o Servicio Web de Elementos), permite el acceso y la edición de conjuntos de datos remotamente dentro del software SIG de los usuarios. WFS al igual que WMS, es una especificación estándar creada por el Open Geospatial Consortium (http://www.opengeospatial.org/) para solicitar y recibir pedidos de un servidor mediante el protocolo http, con la finalidad de acceder a objetos geográficos y sus atributos asociados como vectores (puntos, líneas, polígonos) codificados en el formato GML. Los archivos descargados pueden guardarse como GML, shapefile u otros formatos. La ventaja de este servicio es que permite realizar análisis espaciales y, en caso que sea transaccional (WFS-T), brinda otra posibilidad que es la de edición de los datos.   

4)    Servicios de descarga de los conjuntos de datos originales en formatos SIG estándares, lo cual no significa el acceso a todos los datos presentes en una base de datos catastral sino que, por lo general, se permite el acceso a un modelo simplificado y con restricciones respecto a los datos de carácter personal. Es usual en estos casos que, previamente a la descarga de los datos, el usuario deba aceptar los términos de una licencia de uso a menos que los conjuntos de datos sean publicados como abiertos.

En resumen, los servicios en red reseñados pueden agruparse en servicios de localización que permiten buscar los conjuntos de datos y servicios asociados, a partir de los metadatos que describen sus características y contenido; servicios de visualización que muestran los datos y permiten realizar operaciones básicas (pan, zoom, etc.); y servicios de descarga con los cuales pueden descargarse copias de los datos originales o, en general, sus contenidos básicos.

Hasta el momento, nos referimos al acceso a los datos catastrales a través de cada una de las “islas” que conforman las Provincias, pero para aplicaciones que requieren datos interjurisdiccionales (o Nacionales) como por ejemplo: la gestión de cuencas hídricas, las políticas sobre medio ambiente, la planificación regional, la evaluación de recursos naturales, la ya mencionada planificación de obras de infraestructura (sobre todo las troncales), etc., es necesario disponer de un mapa catastral a nivel nacional.

Hacer disponible dicho recurso implica pensar, en primer lugar, en una presentación en forma coherente o armonizada de los datos catastrales dentro de la IDE nacional (IDERA), para lo cual es necesario establecer algunos compromisos o acciones que se deben realizar coordinadamente entre las Provincias. Dicho con otras palabras, es necesario lograr la interoperabilidad entre los conjuntos de datos de cada jurisdicción. Al respecto cabe mencionar (el listado no es taxativo):

• adoptar el marco de referencia geodésico nacional (POSGAR 07);
• adoptar un modelo de datos común mínimo;
• desarrollar los metadatos para los conjuntos de datos mínimos;
• especificar umbrales de calidad mínima y deseable respecto a datos completos, exactitud posicional y consistencia lógica;
• establecer los servicios mínimos a través de los cuales se harán disponibles los conjuntos de datos catastrales;
• disponer de un modelo de representación gráfica estandarizado (simbología);
• disponer de criterios de consistencia compartidos (ej: ajuste de límites jurisdiccionales municipales con la capa de parcelas, ajuste de las parcelas afectadas por rutas o caminos a la red vial, ajuste de inconsistencias que pudieran presentarse en los límites provinciales, etc.);
• asegurar el mantenimiento continuo o regular de la capa de parcelas; y
• trabajar en el mejoramiento continuo de la calidad de los datos (sobre todo porque los datos catastrales son los que conforman el mapa base sobre el cual se registran, vinculan o despliegan otros datos referidos al territorio).

En definitiva, con la presencia de los catastros en las IDEs se esta dando un paso enorme en la utilización de sus datos en todas aquellas políticas que tienen impacto sobre el territorio y, en la medida en que éstos sean más utilizados y aplicados a la resolución de problemas concretos, más van a ser valorados por los gobiernos, las empresas y los ciudadanos.

Mapa de Valores del Suelo en América Latina

Conocer el valor del metro cuadrado del suelo urbano a lo largo de toda América Latina es, para algunos, una necesidad y, para otros, una curiosidad. Instituciones públicas y privadas, académicos y profesionales liberales con frecuencia deben realizar análisis espaciales comparados con base en este tipo de datos, enfrentando dificultad para obtenerlos de forma confiable y sistematizada. 

Ver los valores integrados en un mapa único, abierto en Internet y construido con datos provenientes de informantes calificados es muy relevante. Ante la amplitud geográfica y diversidad de la región, consideramos que la estrategia más eficiente es construirlo de forma continua y colaborativa sobre una plataforma SIG en la nube.

Visualización de los datos existentes, fuente: http://editor.giscloud.com/map/337619/valores-del-suelo---lac

La presente iniciativa está inspirada en la experiencia de OpenStreetMap (www.openstreetmap.org) que logró desarrollar la base cartográfica de mayor calidad a nivel mundial en tan sólo 10 años, y toma como base el mapa de valores iniciado en el marco de actividades académicas del Lincoln Institute of Land Policy llevadas adelante durante 2014. Hasta el presente, este mapa contiene datos correspondientes a 1.570 localizaciones a lo largo de la región. En esta segunda etapa, se busca generalizar y ampliar la base de datos, de manera que sea posible obtener conclusiones particulares sobre la experiencia llevada adelante.

Por medio del presente, invitamos a quienes tengan interés en aportar datos a participar como colaboradores a través del uso de herramientas novedosas, fáciles de manejar y que rápidamente posibilitan compartir información geográfica con tu equipo de trabajo y la comunidad. A tal fin, en el documento adjunto los interesados tienen a disposición un instructivo para registrarse en la plataforma como usuario, lo cual les permitirá realizar aportes de valores de suelo urbano.

Los autores de la propuesta, los Agrimensores Mario Piumetto y Diego Erba, se han puesto como meta obtener 5.000 datos de toda la región, y a partir de esa base se producirán documentos y mapas con datos del valor del suelo de acceso público, de significativa importancia para el mercado inmobiliario, los gobiernos, profesionales, academia y la sociedad en general.

Acceso al documento.